Koliko građani zaista učestvuju u oblikovanju grada? O planskoj praksi sa urbanističkim organizacijama

Planiranje SA građanima umesto planiranja ZA građane doprinelo bi otklanjanju problema i planiranju gradova u skladu sa interesima ljudi koji u njima žive.

U intervjuu sa predstavnicima organizacija koje su svoje delovanje bazirale na svakodnevnom susretanju sa lavinom urbanističkih problema – Ljubicom Slavković iz Nove planske prakse, kao i Dragomirom Ristanovićem iz Regulatornog instituta za obnovljivu energiju i životnu sredinu – RERI, saznajemo koja je uloga građana u promeni urbanističke prakse, koje su granice uticaja na institucije, koje su osnovne tačke u promeni planiranja – “ka boljem gradu” i zašto je važno da prioritizujemo ovu temu.

Pročitajte još na Gradnja.rs:

• GUP 2041: Uvid u dvadesetogodišnji razvoj Beograda
• Šta kaže struka: Prednosti i mane projekta beogradskog metroa

Promena sa “divljeg” na “regulisano” kao iskorak

Prethodnih godina, za one koji prate urbanistička dešavanja, teško je ne primetiti da nadležne institucije gotovo svakih par nedelja, na javni uvid stave po neki plan – od nivoa GUP-a, infrastrukturnih planova i vizija, do raznih urbanističkih planova gradskih četvrti.

Sa stanovišta ne tako uspešnog razvoja grada u protekle tri decenije, promena sa “divljeg” na “regulisano”, ipak predstavlja iskorak u planiranje.

Tako se u kontekstu uključivanja javnosti – kako je zakonom propisano, objavljeni planski dokument stavi na javni uvid, a kroz vreme trajanja, građani, među kojima “prve redove” zauzimaju stručna lica, formalno imaju priliku da podnesu pisane primedbe i da na zakazanoj javnoj raspravi o njima diskutuju, te otvore mogućnost izmene predloženog plana.

Model savremenih metoda urbanističkog planiranja inicira učestvovanje građana kao jednu od osnovnih polazišnih tačaka u razvoju gradova.

Međutim, u realnosti je, ipak, malo drugačije. Trenutna planska praksa, kroz institucije, odvija se nepovoljno po učestvovanje eksternih lica.

Samim tim, isključivanje građana iz procesa promatranja i donošenja odluka za grad u kojem žive, predstavlja neizbežnu posledicu, te zakonski okviri participacije i kolaborativnog urbanizma ostaju samo formalnost u obaveznim procedurama.

Model savremenih metoda urbanističkog planiranja inicira učestvovanje građana kao jednu od osnovnih polazišnih tačaka u razvoju gradova.

Međutim, nameće se pitanje – koliko su građani svesni svoje uloge, da li su dovoljno upoznati sa posledicama lošeg planiranja i da li i kada se zainteresuju za budućnost grada u kojem žive, to komplikuje učestvovanje na svakom koraku potencijalne participacije?

Uporno delovanje i neumorne akcije

Nova planska praksa i RERI – Regulatorni institut za obnovljivu energiju i životnu sredinu, predstavljaju deo organizacija koje se bave temom urbanističkog planiranja sa stručnog aspekta.

Ove ogranizacije, osim konstantnog detaljnog osvrta na urbanistička dešavanja i buđenja interesovanja javnosti, takođe aktivno participiraju u urbanističkim aktivnostima – upornim delovanjem i neumornim akcijama, kako kroz institucionalne kanale, tako i podizanjem javne svesti.

Naporan rad pojedinaca i želja za promenom urbanističke prakse, predstavljaju osnovu rada ovih organizacija sa jednim velikim ciljem – “ka boljem gradu”.

Koje su primarne sfere delovanja organizacije?

Ljubica Slavković: Pun naziv organizacije je Nova planska praksa, baza za urbanistička istraživanja i razvoj planiranja. Čine je urbanistkinje s uporištem u civilnom društvu, javnim institucijama i Akademiji. Organizacija nastaje 2021. godine udruživanjem ekspertkinja koje iza sebe imaju dugogodišnje, specifično i široko iskustvo u oblasti urbanizma: sa pozicije javnog sektora nose praktično iskustvo odgovornih urbanista-planera i dubinsko poznavanje „iznutra“ procedura izrade dokumenata javnih politika, utemeljuju ga naučno-istraživačkim radom na akademiji, ali i pokretačkim i osnažuju višeslojnim iskustvom civilnog društva. Organizacija deluje primarno u uverenju da je znanje moć, ali i da je moć znanje i da razvojem kritičke misli, slobodnim delovanjem i argumentovanim znanjem, možemo unaprediti na koji način mislimo i stvaramo gradove i prostore u kojima živimo.

Organizacija okuplja stručnjake koji veruju da su vladavina prava i odgovorna javna vlast neophodni preduslovi za zaštitu i očuvanje životne sredine.

Dragomir Ristanović: RERI je organizacija koja koristi moć prava i pravnih argumenata u zaštiti životne sredine, te promoviše pravo na pristup pravdi u pitanjima zaštite životne sredine kao temeljeno ljudsko pravo. Organizacija okuplja advokate, pravnike, aktiviste i druge stručnjake koji veruju da su vladavina prava i odgovorna javna vlast neophodni preduslovi za zaštitu i očuvanje životne sredine. Rad organizacije aktivno doprinosi unapređenju dokumenata javnih politika i dokumenata razvojnog planiranja, kako kroz institucionalno uključivanje u postupke njihove izrade i usvajanja, tako i kroz kontrolu usklađenosti sa propisima i samu implementaciju.

Šta su najveći problemi institucionalnog planiranja gradova prethodnih godina, te koliko je komplikovano “stanje promeniti na bolje”?

Ljubica Slavković: Mnogostruki su problemi institucionalnog planiranja gradova u prethodnim godinama, među kojima je „uvoz“ politika bez razvoja adekvatnog znanja i bez interesa da se one smisleno i suštinski sprovedu. Zatim, opšte stanje slabih institucija i odsustva odgovornosti koje doprinosi osnaživanju straha i nepoverenja, nasuprot saradnji i profesionalnoj razmeni. Izuzetno je komplikovano stanje promeniti na bolje – nije nemoguće, a jeste nužno. Za to postoje različiti pristupi i načini, među kojima su svakako – osnaživanje eksperata, uključujući i eksperte zaposlene u javnim institucijama, kao i širenje znanja i osnaživanje građana i javnosti.

Mehanizmi kontrole usklađenosti planskih dokumenata, kako sa zakonima tako i međusobno, ograničeni su i selektivno se primenjuju.

Dragomir Ristanović: Slabljenje institucija, koje sve češće podležu investitorskim i političkim pritiscima, a sve ređe zauzimaju ulogu branilaca javnog interesa, za posledicu ima tržišno orijentisani razvoj koji pretežno favorizuje ekonomski prosperitet. Takvim pristupom planiranju potiskuju se društveni i kulturološki razvoj, a u velikoj meri se zanemaruje stanje životne sredine. Mehanizmi kontrole usklađenosti planskih dokumenata, kako sa zakonima tako i međusobno, ograničeni su i selektivno se primenjuju, dok sama opravdanost planskih rešenja gotovo nikada nije predmet preispitivanja.

Ozbiljan problem u oblasti planiranja i izgradnje svakako je i korupcija o kojoj svedoče i godišnji izveštaji Evropske komisije iz 2020. i 2021. godine. Važno je da se prevencija korupcije prepozna kao osnovno načelo planiranja i uređenja prostora, te da se pravno utemelje adekvatne mere rešavanja ovog problema. Integracija međunarodnih standarda i načela, kao i propisa naše zemlje, moraju biti imperativ izrade svakog planskog akta. Transparentnost i otvorenost institucija ka građanskoj participaciji uz primenu modela „planiranje SA građanima’’ umesto „planiranja ZA građane“ bi doprinelo otklanjanju problema i planiranju gradova u skladu sa interesima ljudi koji u njima žive.

Na koji način građani mogu da se uključe, i do koje mere im je to dozvoljeno?

Dragomir Ristanović: Zakon o planiranju i izgradnji predviđa samo dve faze u kojima je omogućeno učešće javnosti – „rani javni uvid“ gde se građani u minimalnom roku od 15 dana mogu upoznati sa okvirnom koncepcijom planskih rešenja i konačno „javni uvid“ u minimalnom trajanju od 30 dana, tokom kojeg se izlaže zvaničan nacrt planskog akta, te se ova faza smatra ključnim trenutkom u kojem javnost može uticati na planska rešenja.

Problematično je što se sama odluka o izradi planskih akata najčešće oglašava isključivo u službenim glasilima, te je po pravilu mali broj ljudi uopšte obavešten o tome da se „sprema“ njihova izrada. Mada je, sa oglašavanjem ranog javnog uvida i javnog uvida, situacija u nekoj meri pogodnija usled objavljivanja oglasa u dnevnom listu i na sajtu nosioca izrade planskog akta, ipak se ne može govoriti o zadovoljavajućem stepenu informisanja javnosti.

Primetna je i izrazito nepovoljna praksa „zatvaranja u zakonske minimume’’ kako u pogledu roka, tako i samog kvaliteta učešća javnosti. Naime, veoma su retki slučajevi da rani javni uvid traje duže od zakonskog minimuma, nezavisno od toga da li se radi o manjem urbanističkom planu jednog uličnog bloka ili o daleko obimnijem planskom aktu koji pokriva područje grada, regiona, pa i čitave države. Iako propisi Republike Srbije prepoznaju razne mehanizme građanske participacije, nadležne institucije im gotovo nikada ne pribegavaju. Posledica „zatvaranja u zakonske minimume“ jeste ograničavanje učešća javnosti isključivo na „reaktivni faktor“ čime se kolokvijalno rečeno, javnost „stavlja pred svršen čin.

Nije odgovornost civilnog sektora i nezavisnih stručnjaka da predstavljaju komplikovane planove građanima, to treba i mora da radi javna uprava

Ljubica Slavković: Bez suštinskog interesovanja za vođenje participacije i bez jasne nadležnosti i odgovornosti za taj čitav proces, uključivanje građana je svedeno na proizvoljnost i pro forma „štikliranje kućica“. Nakon prvih godinu dana Kovida-19, Nova planska praksa je, u okviru projekta „Javnost na distanci – demokratija u krizi“, sprovela istraživanje na temu – kako su uvedene mere uvedene zbog kovida uticale na izradu planova i na mogućnost građana da učestvuju.

Ova ekstremna situacija nam je ogolila slabosti koje su i inače prisutne: da se proces participacije sprovodi „reda radi“, bez interesovanja za suštinsko uključivanje javnosti. U prvih godinu dana Kovida, kada su na snazi bile brojne mere zabrane i ograničavanja kretanja, praksa izrade i usvajanja planova se odvijala mahom uobičajenom dinamikom – održan je javni uvid u čak 99 planova, od čega za nekoliko od šireg društvenog značaja, npr. Makiško polje i Košutnjak, uz održane javne sednice na kojima je prisustvo javnosti ograničavano.

Mi smo to istraživanje zaključile izradom konkretnih preporuka, šta je minimalno i neophodno učiniti da bi se omogućilo smisleno i suštinsko učešće javnosti i to sve u okviru naše postojeće zakonske prakse. Bez potrebe da se menja legislativa, već samo da uprava uloži malo više truda i interesovanja. Upravo završavamo nastavak istraživanja „Javnost na distanci“ i u štampu šaljemo pojmovnik koji kompletno ilustruje procese i procedure urbanističkog planiranja, tako da javnost u njih može da se uključi. Takođe, poslednjih nekoliko meseci smo provele usmerene na pokretanje inicijative da se za javne uvide od šireg društvenog značaja obavezno održe javne prezentacije – nije odgovornost civilnog sektora i nezavisnih stručnjaka da predstavljaju komplikovane planove građanima, to treba i mora da radi javna uprava i na nama je da im to i pokažemo.

Najčešći problemi sa kojima se susrećete u radu?

Ljubica Slavković: Najviše se saplićemo usled nedovoljno kapaciteta za količinu problema u planiranju s kojima se susrećemo, „nemoguće“ rokove koji nastaju usled proizvoljnosti uprave ili usled nedovoljne/neadekvatne podrške za složene procese kojima se bavimo. Ipak, to što radimo, radimo pre svega „iz stomaka“, jer smatramo da imamo i odgovornost kao eskpertkinje i sa svakim novim izazovom, rešavaju se i brojni problemi.

Dragomir Ristanović: Netransparentnost u radu organa javnih vlasti, nedostupnost javnih dokumenata i informacija, kršenje procedura javnog uvida i odsustvo reakcije odgovornih institucija na očigledna kršenja zakona, predstavljaju česte probleme. Obaveza objavljivanja grafičkog dela planskih dokumenata, često je zanemarena. Centralni registar planskih dokumenata i lokalni informacioni sistemi su nepregledni, nepotpuni i često u potpunosti nefunkcionalni. Situacija je još nepovoljnija u pogledu objavljivanja „dokumentacione osnove“ planskih akata koja se retko prilaže uz elaborat ili nacrt, dok je neretko slučaj da se dokumentacija koja je poslužila kao osnov za izradu plana, čak ni ne navede u tekstualnom delu istog. Sve prethodno navedeno bitno otežava mogućnosti provere i preispitivanja dokumenata u ograničenom periodu predviđenom za učešće javnosti.

Centralni registar planskih dokumenata i lokalni informacioni sistemi su nepregledni, nepotpuni i često u potpunosti nefunkcionalni.

Prisutna je i izrazita neobjektivnost u radu komisija za planove, koje tokom javnih sednica i rasprava, često brane argumente obrađivača i učestvuju u promociji planskih rešenja insistirajući na njihovom usvajanju. Ipak, najveći problem je u nadzoru nad sprovođenjem planskih rešenja i izvođenjem građevinskih radova. Građenje bez građevinske dozvole je u Srbiji dugogodišnja praksa, zbog čega imamo milione nelegalno izgrađenih objekata. Međutim, zabrinjavajuće je to što smo uočili da se ključni projekti koji imaju direktnu podršku državnog sektora, realizuju bez prethodno sprovedene procene uticaja na životnu sredinu i bez građevinskih dozvola. Još više zabrinjava to što inspekcija u takvim situacijama jednostavno ne reaguje.

Najupečatljiviji primeri nepovoljne planske prakse u prethodih nekoliko godina?

Dragomir Ristanović: Planski akti izrađuju se na temelju strateškog, planskog i pravnog osnova za njihovo postojanje, te se kroz hijerarhijski značajnije dokumente i propise opravdavaju. Nažalost, upravo je strateški i planski osnov vrlo upitan. Tako je, na primer, prostorni plan za Nacionalni fudbalski stadion u Surčinu, usvojen, uprkos suprotnostima sa Prostornim planom Republike i Regionalnim prostornim planom Beograda.

Primetna je i česta improvizacija procedura, za koju je, možda, najdrastičniji primer PGR Beograda, za koji je mimo propisa Republike Srbije otvorena mogućnost „faznog usvajanja“. Zatim, obim izmena i dopune planskih akata, takođe je, predmet zloupotrebe zarad ubrzavanja procedura usvajanja i restrikcija učešća javnosti. Tako su Izmene Prostornog plana za projekat „Beograd na vodi“, kao i urbanističkog plana turističke destinacije Divčibare, sprovedene po skraćenom postupku, iako za to ne postoji utemeljenje u zakonu.

Međutim, postoje i slučajevi kada se skraćivanje procedura dogodi i bez ikakvog izgovora, što možemo uvideti na primeru GUP-a Novog Sada do 2030. godine, koji je usvojen uprkos neodržavanju ranog javnog uvida. Osim toga, nosioci izrade plana neretko zapostavljaju zakonsku obavezu održavanja javnih prezentacija u toku trajanja javnog uvida, što je posebno zabrinjavajuće u slučajevima kada se za plan utvrdi obaveza izrade izveštaja o strateškoj proceni uticaja na životnu sredinu. Primer ovakve prakse je javni uvid u nacrt prostornog plana Republike Srbije od 2021. do 2035. godine, krovnog dokumenta prostornog planiranja u Republici sa kojim svi drugi prostorni i urbanistički planovi moraju biti usklađeni.

Postoji li kolektivna svest o urbanističkom planiranju i njegovom uticaju na kvalitet života u gradu/državi. Na koji način bi se moglo pospešiti?

Ljubica Slavković: Postoji! Svedoci smo poslednjih godina, da je sve više građana aktivno, da se interesuje, pa čak i da se razume u teme urbanističkog planiranja na nivou eksperata. To je izuzetno pohvalno, zato što pravičan razvoj gradova i prostora i demokratsko uređenje koje proklamujemo i čime dajemo legitimitet u planiranju, ne mogu postojati bez aktivnih građana. Ipak, pitanje je koliko je to zaista „kolektivno“ – čini se da smo na početku uspona i da treba još puno da se penjemo. To se može pospešiti razvojem čitavog društva, a na našim malim, dnevnim nivoima – širenjem znanja.

Dragomir Ristanović: Dosadašnja interakcija sa zainteresovanom javnošću pokazuje izrazito nizak stepen upućenosti u procedure izrade i usvajanja planskih akata, kao i njihovog razumevanja i tumačenja. Međutim, u odnosu na situaciju od pre nekoliko godina primetan je pomak.

Nesrećna okolnost je to što je motivacija građana za uzimanje učešća u planiranju, najčešće podstaknuta strahom da će ih planska rešenja ugroziti, jer se uključuju u fazi kada je za proaktivno delovanje kasno, te je energija pretežno usmerena protivljenju i stopiranju istih. Sa druge strane, način na koji nadležne institucije sprovode procedure javnog uvida ne ostavlja prostor za proaktivno delovanje i doprinos razvoju i unapređenju planskih akata.

Preduslov i imperativ poboljšanju ovakve situacije svakako je osnaživanje sistema prevencije i suzbijanja korupcije u planiranju i izgradnji, kao i bolja transparentnost u radu i otvorenost institucija prema zainteresovanoj javnosti. Od izrazitog je značaja da javni sektor prepozna neiscrpan potencijal za unapređenje planskih rešenja, te da učine pitanja planiranja i uređenja prostora dostupnim javnosti.

Za to je pre svega potrebno da izrađivači planova proces otvore za javnost u najranijim fazama, da podstiču njeno učešće, umesto što pronalaze načine za sužavanja prava građana. Potrebno je izmeniti propise tako da se utvrdi jasna odgovornost i sankcija za nezakonitosti tokom izrade i usvajanja planskih akata jer, nažalost, na profesionalni i stručni integritet ne možemo da se oslonimo.